JAKARTA, BATARA.INFO — Perdebatan mengenai sejauh mana Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dapat membatasi kewenangan Presiden melalui undang-undang kembali menarik perhatian dalam perspektif hukum tata negara.
Persoalan ini menjadi penting karena dalam sistem presidensial Indonesia, Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Namun pada saat yang sama, DPR memiliki fungsi legislasi, sehingga terdapat ruang bagi pembentuk undang-undang untuk mengatur pelaksanaan berbagai kewenangan pemerintahan.
Pertanyaan konstitusionalnya kemudian bukan sekadar apakah DPR boleh membuat aturan, melainkan sejauh mana undang-undang dapat membatasi kewenangan Presiden tanpa bertentangan dengan UUD 1945.
Pasal 4 dan Pasal 17 Menjadi Titik Kunci
Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD.
Sementara itu, Pasal 17 secara khusus mengatur kementerian negara. Pasal 17 ayat (2) menyebutkan bahwa menteri-menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden.
Namun Pasal 17 ayat (4) juga memberikan ruang kepada pembentuk undang-undang dengan menyatakan bahwa pembentukan, pengubahan dan pembubaran kementerian negara diatur dalam undang-undang.
Dengan demikian, terdapat dua ranah yang harus dibedakan.
Pertama, kewenangan konstitusional Presiden dalam mengangkat dan memberhentikan Menteri.
Kedua, kewenangan pembentuk undang-undang untuk mengatur struktur dan tata kelola kementerian.
Dokumen resmi UUD 1945 yang diterbitkan JDIH DPR juga menunjukkan secara eksplisit konstruksi tersebut.
DPR Boleh Mengatur, Tetapi Tidak Semestinya Mengambil Alih
Dalam perspektif ketatanegaraan, DPR bersama Presiden mempunyai kewenangan membentuk undang-undang. Pasal 20 UUD 1945 menempatkan DPR sebagai pemegang kekuasaan membentuk undang-undang, sementara pembahasan rancangan undang-undang dilakukan bersama Presiden.
Akan tetapi, kewenangan legislasi tersebut tetap berada di bawah UUD 1945.
Karena itu, undang-undang dapat mengatur mekanisme, persyaratan, struktur dan tata kelola pemerintahan sepanjang pengaturan tersebut masih berada dalam ruang yang diberikan konstitusi.
Sebaliknya, persoalan konstitusional dapat muncul apabila undang-undang justru mengubah siapa yang menjadi pemegang kewenangan sebagaimana telah ditentukan UUD 1945.
Dalam konteks kementerian, perbedaannya dapat digambarkan secara sederhana.
Mengatur:
DPR dan Presiden melalui UU menetapkan persyaratan administratif, struktur kementerian atau tata kelola organisasi.
Mengambil alih:
UU menentukan bahwa Presiden tidak dapat mengangkat Menteri tanpa persetujuan DPR, padahal Pasal 17 ayat (2) secara eksplisit menyatakan Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden.
Garis batas inilah yang menjadi titik penting dalam pengujian konstitusionalitas suatu undang-undang.
UU Kementerian Negara Memberikan Contoh Menarik
Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara dibentuk berdasarkan antara lain Pasal 4 dan Pasal 17 UUD 1945.
Menariknya, abstrak resmi UU tersebut menyebut bahwa pengaturan mengenai persyaratan pengangkatan dan pemberhentian Menteri tidak dimaksudkan untuk membatasi hak Presiden dalam memilih seorang Menteri, tetapi untuk menekankan bahwa Menteri yang diangkat memiliki integritas dan kepribadian yang baik.
Konstruksi ini memperlihatkan bahwa keberadaan UU tidak otomatis berarti kewenangan Presiden hilang.
UU dapat memberikan kerangka hukum bagi pelaksanaan kewenangan Presiden, tetapi kerangka tersebut tidak serta-merta dapat menghapus kewenangan konstitusional Presiden.
“Pertimbangan” Berbeda dengan “Persetujuan”
Dalam membaca hubungan Presiden dan DPR, penggunaan istilah dalam UUD 1945 juga menjadi penting.
Konstitusi mengenal beberapa model hubungan.
Untuk pengangkatan duta, misalnya, Presiden memperhatikan pertimbangan DPR.
Untuk menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian internasional tertentu, konstitusi secara eksplisit mensyaratkan persetujuan DPR.
Sementara untuk Menteri, Pasal 17 ayat (2) menyebut bahwa Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden.
Perbedaan terminologi tersebut menunjukkan bahwa tidak semua kewenangan Presiden mempunyai mekanisme checks and balances yang sama.
Karena itu, ketika sebuah UU menambahkan kewajiban persetujuan DPR terhadap suatu kewenangan Presiden yang dalam UUD diberikan langsung kepada Presiden, pertanyaan konstitusionalnya menjadi jauh lebih serius.
Bagaimana Jika DPR Mewajibkan Persetujuan untuk Pengangkatan Menteri?
Bayangkan terdapat sebuah undang-undang yang berbunyi:
«“Presiden mengangkat Menteri setelah memperoleh persetujuan DPR.”»
Secara politik, norma tersebut dapat dipandang sebagai bentuk checks and balances.
Namun secara konstitusional, norma itu harus diuji terhadap Pasal 17 ayat (2).
Pertanyaan utamanya:
Apakah persetujuan DPR hanya merupakan mekanisme konsultatif, atau menjadi syarat yang menentukan dapat atau tidaknya Presiden mengangkat seseorang menjadi Menteri?
Jika DPR mempunyai kewenangan untuk menolak calon dan penolakan tersebut secara hukum membuat Presiden tidak dapat mengangkat calon tersebut, maka DPR secara substantif memperoleh bagian dari kewenangan pengangkatan Menteri.
Di titik itulah muncul pertanyaan apakah UU masih sekadar mengatur pelaksanaan kewenangan Presiden, atau telah mengubah desain kewenangan yang diberikan UUD 1945.
Hak Prerogatif Bukan Kekuasaan Tanpa Batas
Di sisi lain, hak prerogatif Presiden juga tidak dapat dipahami sebagai kekuasaan absolut.
UUD 1945 sendiri memberikan berbagai mekanisme checks and balances.
Dalam sejumlah kewenangan, Presiden memang membutuhkan persetujuan atau memperhatikan pertimbangan lembaga lain.
Bahkan dalam praktik ketatanegaraan, Mahkamah Konstitusi pernah membahas kewenangan Presiden dalam konteks pengangkatan Wakil Menteri dan menempatkannya dalam kerangka Pasal 4 ayat (1) serta Pasal 17 UUD 1945.
Dalam perkara lain mengenai pengangkatan Kapolri, ahli yang dihadirkan Pemerintah di MK juga menjelaskan bahwa persetujuan DPR dapat menjadi mekanisme checks and balances dalam kewenangan Presiden yang tetap dipandang sebagai kewenangan Presiden. Pandangan tersebut merupakan pendapat ahli dalam persidangan, bukan putusan final MK mengenai seluruh persoalan tersebut.
Artinya, keberadaan persetujuan atau keterlibatan DPR tidak otomatis membuat suatu kewenangan Presiden menjadi inkonstitusional.
Yang menentukan adalah dasar konstitusional dan desain hubungan kewenangannya.
Kapan Pembatasan Bisa Dianggap Inkonstitusional?
Setidaknya terdapat beberapa indikator yang dapat menjadi persoalan dalam pengujian UU terhadap UUD 1945.
Pertama, apabila UU bertentangan langsung dengan norma konstitusi.
Misalnya UUD menyatakan kewenangan berada pada Presiden, tetapi UU secara substantif menyerahkan keputusan akhirnya kepada DPR.
Kedua, apabila UU mengubah pemegang kewenangan.
UU dapat mengatur tata cara pelaksanaan kewenangan, tetapi persoalannya berbeda jika UU membuat lembaga lain menjadi penentu akhir.
Ketiga, apabila kewenangan Presiden yang diberikan langsung oleh UUD menjadi bergantung pada persetujuan lembaga lain tanpa dasar konstitusional yang jelas.
Keempat, apabila UU pada praktiknya melakukan perubahan terhadap desain UUD tanpa melalui prosedur perubahan UUD sebagaimana diatur dalam Pasal 37 UUD 1945.
Dengan kata lain, undang-undang tidak boleh menjadi jalan belakang untuk melakukan perubahan konstitusi.
Mahkamah Konstitusi Menjadi Penguji Terakhir
Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 memberikan kewenangan kepada Mahkamah Konstitusi untuk menguji undang-undang terhadap UUD 1945.
Karena itu, apabila terdapat UU yang dianggap membatasi kewenangan Presiden secara berlebihan, persoalan akhirnya dapat dibawa ke MK untuk diuji terhadap desain konstitusional.
MK kemudian harus melihat bukan hanya apakah DPR mempunyai kewenangan membuat UU, tetapi juga apakah substansi UU tersebut masih berada dalam batas kewenangan yang diberikan oleh UUD 1945.
Di sinilah prinsip supremasi konstitusi menjadi penting.
Batas Konstitusionalnya
Pada akhirnya, persoalan hak prerogatif Presiden tidak tepat dilihat secara hitam-putih sebagai pertarungan antara “kekuasaan Presiden” dan “kekuasaan DPR”.
Konstitusi justru membangun hubungan antarlembaga negara melalui pembagian kewenangan dan mekanisme checks and balances.
DPR mempunyai kewenangan legislasi. Presiden mempunyai kekuasaan pemerintahan. Namun keduanya sama-sama dibatasi oleh UUD 1945.
Untuk urusan Menteri, titik konstitusional yang sangat penting adalah Pasal 17 ayat (2): Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden.
Sementara Pasal 17 ayat (4) memberikan ruang pengaturan melalui UU terhadap pembentukan, pengubahan dan pembubaran kementerian.
Karena itu, UU boleh mengatur pelaksanaan kewenangan Presiden sepanjang tidak mengambil alih kewenangan yang secara eksplisit diberikan UUD kepada Presiden.
Persoalan akan menjadi lebih kompleks ketika UU menjadikan persetujuan DPR sebagai syarat yang menentukan apakah Presiden dapat atau tidak dapat menggunakan kewenangan konstitusionalnya.
Di titik tersebut, perdebatan bukan lagi sekadar soal politik antara Presiden dan DPR, melainkan masuk ke jantung persoalan hukum tata negara: siapa yang diberi kewenangan oleh konstitusi, siapa yang dapat membatasinya, dan sampai di mana batas pembatasan tersebut.
